Il consigliere Marco Del Gaudio nell’ultima relazione della Direzione nazionale antimafia (Dna) ha svolto un’interessante analisi sulla cooperazione internazionale.
Per indorare la pillola sulle cose che non vanno – e che pubblicherò testualmente in modo che non ci sia alcuna possibilità di interpretare diversamente – il sostituto procuratore antimafia scrive che indubbi progressi si registrano nella cooperazione giudiziaria internazionale ma vari sono i punti critici che ancora emergono dalla pratica quotidiana.
La dimensione transfrontaliera delle organizzazioni mafiose comporta la ineludibile necessità di ricorrere a forme efficaci e rapide di cooperazione giudiziaria, privilegiando fortemente il momento del coordinamento internazionale quale luogo ed occasione della comune elaborazione strategica e della condivisione informativa tra più autorità, giudiziarie e di polizia. Nella pratica, tuttavia, scrive testualmente Del Gaudio, tale cooperazione è ben lungi dal soddisfare standard accettabili.
E vediamo la lunga e dolorosa lista delle cose che non vanno. Tutta farina del sacco della Dna. Io mi sono limitato a copiare visto che (purtroppo per la lotta alla mafia internazionale) è tutto chiarissimo.
LA LUNGA LISTA DELLE COSE CHE NON VANNO
1) la mancata ratifica di numerose convenzioni internazionali in materia, poiché molte di queste sono state firmate, ma non ratificate. Ciò è a dirsi per le Convenzioni in ambito del Consiglio d’Europa che Onu, ma anche strumenti normativi in ambito Ue, basati sul principio del mutuo riconoscimento ma non ancora trasposti negli Stati membri. Un altro problema di rilievo è il fatto che molti Stati, al momento della ratifica delle Convenzioni, hanno formulato un certo numero di riserve, che potevano essere giustificate, all’epoca, ma che col passare del tempo dovrebbero essere ormai superate. Le dichiarazioni e le riserve richiedono una ‘verifica’ regolare, perché le altre Parti possano essere tenute adeguatamente al corrente delle possibilità/impossibilità di cooperazione;
2) la ricorrente mancata attuazione di alcuni degli impegni assunti sul piano internazionale. Sono necessari gli interventi a livello legislativo nazionale per permettere il recepimento degli strumenti internazionali nell’ordinamento interno dei vari Paesi. Le legislazioni nazionali in questo campo, specialmente in Paesi essenziali sullo scacchiere mondiale, non sono adeguate;
3) la persistenza di formalismi eccessivi e di tempi inaccettabili ( talvolta) nelle singole procedure di cooperazione l’istituzione di un ambito giuridico adeguato è indubbiamente il prerequisito fondamentale per una cooperazione internazionale efficace in materia penale, ma rappresenta solo il primo passo. Nella pratica si constatano problemi a livello della trasmissione e dell’esecuzione delle richieste: ritardi, mancanza di fiducia, sistemi penali oberati di lavoro, mancanza di conoscenze adeguate delle procedure e/o della lingua sono alcuni dei problemi maggiormente sottolineati dagli operatori del diritto. Tutto questo è incompatibile con la celerità d’azione dei gruppi criminali mafiosi, della loro flessibilità e capacità di comunicazione. I ritardi nell’esecuzione delle richieste, insieme al rifiuto di estradizione, che sono tra i problemi maggiormente citati, non sono dovuti solo all’assenza di disposizioni giuridiche o alla mancata ratifica di convenzioni pertinenti, ma derivano anche da difficoltà legate alla loro applicazione pratica negli ordinamenti giuridici nazionali. Gli indicatori di performance generalmente non pongono in risalto, tra le questioni prioritarie, l’esecuzione delle richieste di assistenza giudiziaria, per cui le Autorità hanno tendenza ad eseguire le rogatorie provenienti da un altro Stato soltanto dopo avere trattato i casi nazionali. Si constata ancora nella pratica l’assenza di una reale consapevolezza dell’importanza di una tempestiva cooperazione: le domande di assistenza giudiziaria sono percepite ancora come un problema dello Stato richiedente, e non di un’intera regione. Ad esempio, alcune Autorità ritengono ancora che la criminalità di stampo mafioso sia esclusivamente un problema italiano e ne sottovalutano la capacità di operare a livello transnazionale;
4) la lentezza delle procedure di estradizione: occorrono procedure dati tempi certi e ragionevoli, affinché le stesse non siano ombrello protettivo dei criminali. Se i ritardi nell’esecuzione delle richieste di assistenza giudiziaria rappresentano un problema generalizzato, il diritto di rifiutare l’estradizione dei propri cittadini da parte di uno Stato è un’altra questione delicata. Tali rifiuti si basano sul ruolo tradizionale di ogni Stato sovrano di garantire la protezione dei propri cittadini. Tuttavia, nel quadro di un’accresciuta cooperazione, ogni Stato dovrebbe facilitare l’estradizione dei presunti criminali, perché possano essere giudicati nello Stato del foro. I motivi invocati per rifiutare l’estradizione sono molteplici, ma probabilmente un ruolo importante è svolto dalla mancanza di fiducia tra gli Stati membri nei reciproci sistemi giudiziari e penitenziari;
5) la necessità di accrescere la cooperazione nel settore della responsabilità delle persone giuridiche. Se le organizzazioni mafiose si connotato oggi fortemente per le loro capacità di infiltrazione nel tessuto economico e delle imprese, dovrebbe essere analizzato il ruolo svolto dalle richieste di assistenza giudiziaria nel corso delle indagini sulla responsabilità penale delle imprese, e verificare se le richieste e le prove riguardanti le persone giuridiche incriminate sono accettate ed eseguite in tutti gli Stati membri del Cde. In questo settore la collaborazione giudiziaria è ancora agli albori;
6) l’eccessiva frammentazione geografica: occorre estendere, collegare, istituire nuove reti. Una delle principali lacune dell’attuale sistema di cooperazione internazionale nel campo della repressione della criminalità è costituita dalla sua frammentazione geografica: la lotta contro la criminalità organizzata richiede un approccio più coordinato e plurinazionale, visto che le rogatorie, in quanto strumenti di cooperazione giudiziaria, non si dimostrano sufficienti. Sulla base dell’esperienza delle magistrature europee si può affermare che diventerà sempre più cruciale stimolare e migliorare la cooperazione tra le competenti Autorità di polizia o giudiziarie degli diversi Stati, alla luce delle evoluzioni della criminalità transnazionale descritte più sopra. La complessità delle tipologie dei reati e il loro carattere transnazionale richiedono che le Autorità inquirenti cooperino a partire dalle indagini preliminari e che tale attività sia proseguita da tutte le Autorità competenti fino all’azione penale. In tale contesto, sarebbe opportuno studiare la possibilità della creazione di una rete paneuropea di assistenza giudiziaria in materia penale alla quale possano partecipare tutti i 47 Stati membri del Cde. Si dovrebbe evidentemente tenere conto delle reti e degli accordi di cooperazione già esistenti, come pure degli organi e delle istituzioni già attivi a livello regionale, evitando una duplicazione degli sforzi ed economizzando le risorse;
7) i perduranti problemi nella esecuzione di tecniche investigative speciali. I gruppi criminali organizzati prendono numerose precauzioni al momento di preparare o perpetrare le loro attività e fanno ampio ricorso alle comunicazioni elettroniche. Pertanto, i metodi investigativi tradizionali sono spesso inadeguati, viste le particolari strutture e la professionalità dei gruppi criminali organizzati. Per questa ragione, sono utilizzate le tecniche investigative speciali, che consentono di infiltrarsi nelle reti criminali. I metodi da adottare per raccogliere informazioni sulle attività di un gruppo criminale dipendono dalle esigenze operative. Esiste una varietà di tecniche investigative speciali per la lotta alla criminalità organizzata, tra cui le consegne controllate, l’infiltrazione, l’intercettazio-ne telefonica, la posa di microspie, la sorveglianza discreta, le operazioni tramite ditte di copertura, che sembrano offrire opportunità ai criminali, gli agenti infiltrati e gli informatori. A livello internazionale, l’articolo 20 della Convenzione di Palermo incoraggia l’uso di tecniche investigative speciali, citando espressamente le consegne controllate, le misure di sorveglianza elettronica e le operazioni sotto copertura (di infiltrazione). Diverse convenzioni sottolineano l’importanza dell’uso delle tecniche investigative speciali per contrastare le organizzazioni mafiose, ma norme spesso divergenti si rinvengono nelle legislazioni nazionali e ogni Paese le disciplina secondo la propria valutazione dei rischi per la sicurezza e il proprio riconoscimento del principio di proporzionalità, ostacolandone la concreta attuazione. Nonostante il significativo contributo fornito dalla Corte europea dei diritti dell’uomo nel campo delle misure investigative in materia penale e della protezione dei diritti fondamentali (essenzialmente il diritto al rispetto della vita privata), si è ancora molto lontani dall’avere raggiunto l’obiettivo di una norma comune o di una visione uniforme dei limiti di tali misure: la proporzionalità resta ancora una nozione da definire;
8) la ricerca delle evidenze elettroniche: problemi irrisolti nella conservazione ed acquisizione dei dati. Si constata nella pratica che molti Stati non dispongono di un quadro giuridico adeguato, in materia di prove digitali. Le perquisizioni dei computer sono spesso effettuate nell’ambito delle norme generali relative alla perquisizione e al sequestro, che non sono sempre adeguate, come ad esempio per l’accesso a distanza a reti di computer. L’accesso remoto all’hard disk di un computer grazie all’utilizzo di cavalli di Troia (Trojan) o altri programmi di pirateria informatica suscita ampi dibattiti, poiché può essere realizzato al di là delle frontiere, solleva questioni di competenza e di sovranità nazionali. L’assenza di una normativa completa e/o le differenze tra le legislazioni degli Stati aumentano naturalmente le difficoltà della cooperazione transnazionale e il trasferimento delle prove;
9) l’assenza di un approccio pro-attivo. Il contrasto al crimine organizzato richiede un approccio investigativo proattivo. La criminalità organizzata è raramente denunciata alla polizia, poiché nella maggior parte dei casi, ad eccezione della tratta di esseri umani, non si individua una vittima precisa. Tutte le persone coinvolte in attività criminose sono interessate a occultare le informazioni e a fare in modo che i reati non siano scoperti. Per questo, l’approccio tradizionale, che richiede che il reato sia denunciato o che esistano le prove di un reato già commesso prima di potere avviare le indagini non si rivela fruttuoso per la lotta contro la criminalità organizzata. È generalmente necessario un approccio pro-attivo sul piano internazionale, che raccolga informazioni, le analizzi, possa incrociare i dati non solo per scoprire le attività criminose, ma anche per comprendere il mercato della criminalità nei luoghi dove opera;
10) la centralità nella protezione dei testimoni nei procedimenti di criminalità organizzata: le discrepanze normative. I testimoni possono svolgere un ruolo cruciale nelle indagini sul crimine organizzato, nel perseguimento penale e la condanna dei colpevoli. Numerose misure di tutela procedurali e non procedurali sono considerate necessarie per accertarsi che i testimoni possano deporre liberamente e senza intimidazioni e che la loro vita e quella dei membri della loro famiglia e di altri parenti prossimi sia protetta prima, durante e dopo il processo. È un diritto fondamentale dei cittadini essere protetti dalla legge e dalle istituzioni competenti nel corso di un procedimento penale. L’esperienza di alcuni Stati, come l’Italia (confermata dalle statistiche disponibili), è decisiva per dimostrare che la protezione dei testimoni e la cooperazione degli indiziati rappresentano un fattore essenziale per il successo delle indagini contro i gruppi criminali organizzati;
11) il recupero dei proventi di reato: la centralità del contrasto patrimoniale alle organizzazioni criminali. I proventi della criminalità rappresentano una crescente preoccupazione per numerosi Paesi. Non solo alimentano la corruzione e la criminalità organizzata, ma costituiscono anche una solida fonte di finanziamento del terrorismo. Quando sono ingenti, oltre al potere economico, conferiscono prestigio e influenza politica alle organizzazioni criminali, rafforzando la gravità della minaccia che esse esercitano sulla società. Una presenza massiccia di proventi di reato nell’economia provoca uno squilibrio della concorrenza tra attori economici, indebolisce le finanze pubbliche, mina lo stato di diritto, i valori democratici e i diritti umani, visto l’indebito potere e l’influenza che conferisce alle organizzazioni criminali, e inoltre corrompe e ha effetti deleteri su tutta la società. L’esperienza delle Autorità di contrasto e giudiziarie dimostra che il fatto di arrestare i criminali, senza riuscire a sequestrare i loro beni, non basta per eliminare le loro organizzazioni. Senza un piano completo mirante a confiscare i beni dei funzionari corrotti, dei contrabbandieri, dei trafficanti e dei gruppi criminali organizzati, non sarà possibile bloccare le attività criminali che nuocciono alla buona governance e alla trasparenza del settore pubblico e ledono la fiducia del pubblico nei confronti del governo. Nonostante esistano iniziative promettenti per colmare le lacune in materia, la mutua assistenza giudiziaria resta tuttavia debole, malgrado gli sforzi compiuti. Anche se lo Stato richiedente rispetta tutte le modalità prescritte dallo Stato richiesto, possono presentarsi molti problemi, quali la mancanza di adeguate informazioni sulla localizzazione degli asset, la mancanza di volontà o di risorse insufficienti a livello centrale per sostenere le indagini necessarie per il recupero dei beni. Tali problemi non si limitano a una sola area geografica nel mondo. La natura complessa delle indagini finanziarie e le numerose condizioni dettagliate necessarie per ottenere le informazioni bancarie in numerosi Paesi rende difficile l’individuazione e la confisca dei proventi di reato. Molto spesso i beni dei gruppi criminali organizzati sono intestati a prestanome e le autorità straniere sono riluttanti a sviluppare accertamenti estesi, su richiesta delle autorità italiane.
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